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吕德文:在顶层设计过程中充分吸纳基层探索经验

来源:湖北日报  日期:2020-10-09   编辑:黄梦田   字号:TT

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摘要:重大决策充分征求广大群众意见,始终站在最广大人民群众立场上,充分体现了人民当家作主这一社会主义民主政治的本质属性。

阅读提要

在重大决策时开门问策、集思广益,在顶层设计过程中充分吸纳基层探索经验,是我们党的优良传统,也是中国特色社会主义制度优势所在。

基层是人民群众生产生活所在,也是政策的落地之处,顶层设计吸纳基层探索,是维护人民群众根本利益的必由之路。

决策是理论加工的过程,调查研究是了解实际的过程,先调查研究再进行决策才能让理论更好结合实际。

党的十九届五中全会将于十月在北京召开,重点研究国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标问题并提出建议。为了开好这次全会,习近平总书记这段时期进行了密集调研。近日,习近平总书记在湖南考察期间,专门召开了基层代表座谈会,听取基层的意见和建议。在重大决策时开门问策、集思广益,在顶层设计过程中充分吸纳基层探索经验,是我们党的优良传统,也是中国特色社会主义制度优势所在。

目标治理需要决策和执行相互配合

以五年规划为代表的目标治理,是典型的顶层设计。新中国成立以后,尤其是改革开放以来,中国经济社会发展取得了巨大成就,其重要的制度基础便是党和国家保持了强大的目标实现能力,“一张蓝图干到底”。这一制度优势之所以能够实现,在于目标制定具有科学性。概言之,党和国家领导人亲自调研,决策部门科学规划,社会各界集思广益,让规划目标成为全党全国的共识。

顶层设计和基层探索密切互动,提升了国家治理目标实现能力。从国家治理体系上看,顶层负责政策制定,是决策者角色;基层则负责执行,是执行者角色。决策和执行二者分开,乃至于形成对立关系,是很多国家治理效能不高的制度根源。中国的目标治理,则在一定程度上解决了决策和执行相互冲突的问题。其核心经验便是,上下级之间建立了畅通的政策沟通机制,在目标制定环节强调顶层设计和基层探索的密切配合。一方面,规划目标要考虑到各级政府、各部门和各行业的实际情况,让各治理主体局部的、短期的目标和国家整体的、长远的目标相匹配。另一方面,很多规划目标本身就来自于基层探索。一些地方在某些政策领域探索出了好的经验做法,并被反复证明是成功的,代表了整体的、长远的利益,这些基层探索就可以被吸纳为规划目标。

顶层设计和基层探索之间的有效链接,既是决策科学性的保证,也是执行有效性的前提。从执行者的角度而言,其行动逻辑固然取决于自身利益,要充分照顾地方实际,但其行为也取决于目标认知。如果基层对顶层设计的理念和国家规划的目标认知不清,就很容易陷入部门本位主义和地方保护主义境地。反之,基层如以不同形式参与了顶层设计,对规划目标具有高度共识,就可以在政策执行过程中自我控制,从而保证规划目标的实现。

顶层设计和基层探索相结合的方法论

顶层设计和基层探索之所以需要有效互动,是建立在群众路线的方法论和实事求是的思想路线基础之上的。

我们党在长期的革命和建设过程中,形成了群众路线的工作方法。在群众路线的方法论中,任何工作都要依靠群众,“从群众中来,到群众中去”,好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼。它意味着,好的方针政策和发展规划,应该坚持最广大人民的根本利益。基层是人民群众生产生活所在,也是政策的落地之处,顶层设计吸纳基层探索,是维护人民群众根本利益的必由之路。

我们党在作出重大决策之前深入基层调查研究,问计于民,既是群众观点使然,也是实事求是思想路线的表现。实事求是的思想路线意味着,任何决策都要经历从实践到理论再到实践的过程。基层探索内含着丰富的实践经验,它检验着党的方针政策以及发展规划是否符合实际,是否有利于广大人民群众的根本利益。而顶层设计本质上是一个理论加工过程,其主要工作是将具体的经验一般化、抽象化,使之转化为特定阶段的各地都要遵循的目标和原则。

当今世界正处于百年未有之大变局,国际国内环境都发生了巨大改变。经济和社会实践的复杂性极大增加,政策制定的难度也随之提高,这对重大决策提出了更高的要求。中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在不同地区之间存在发展不平衡问题未能根本解决的情况下,国家重大决策的顶层设计,本身就包含着协调各方利益的过程。并且,顶层设计和基层探索之间是一个双向调适过程,重大决策和战略规划需要凝聚基层共识,而基层的实践效果,又反过来进一步促进决策的科学性。如此,顶层设计和基层探索之间循环往复,最终达到理论和实践的统一。

调查研究是顶层设计和基层探索相结合的重要路径

深入基层开展调查研究,了解和掌握一手材料,是实现顶层设计和基层探索有机结合的重要路径。早在革命战争时期,我们党就把调查研究作为践行实事求是思想路线的重要方法,“没有调查就没有发言权”获得了广泛共识。时至今日,调查研究仍然是各级党委和政府密切联系群众,各级领导干部提高执政水平的重要方法。党的十八大以来,习近平总书记高度重视调查研究工作,指出“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查,就没有发言权,更没有决策权”。习近平总书记身体力行,倡导全党大兴调查之风,调查研究亦成为群众路线教育实践活动、纠“四风”的重要举措。

长期以来,我们党已经总结形成了一些行之有效的调查方法。早在革命战争时期,毛泽东同志便采用实地走访、个别访谈、集体座谈和解剖麻雀的办法,写出了《湖南农民运动考察报告》《中国社会各阶级分析》《寻乌调查》等光辉文献。新中国成立后,调查研究成为治国理政的重要经验。在作出重大决策部署之前,各级党委和政府的主要领导率先垂范展开基层调研,有关部门通过各种方式掌握第一手材料,已成为通例。

随着社会的发展以及信息技术的进步,调查研究方法也越来越丰富。不仅有传统的定性调查,还采用了大规模的定量方法,乃至于大数据分析方法。此次“十四五”规划编制工作,有关部门通过互联网向全社会征求意见和建议,在我国五年规划编制史上是第一次,获得了习近平总书记的高度肯定。

调查研究仅仅是实现顶层设计和基层探索有机结合的第一步。事实上,在顶层设计和基层探索相结合的过程中,中国式的“试点”和动员机制也起到了关键作用。有关部门在正式颁布新的政策之前,一般都会经过一个试点阶段。试点具有政策试验的内涵,有关部门选择有代表性的地方,在可控的时间和范围内,试行某项政策。通过“边试点、边完善”,决策者根据基层实际,完善政策,使之更具科学性。政策出台后,通过广泛宣传动员,获得全国各地的广泛共识,内化为基层实践的一部分。

开门问策开启共识型决策的新时代

这次五年规划和远景规划编制工作具有的开门问策、集思广益特征,是中国特色的“共识型”决策的表现。五年规划编制涉及经济社会发展方方面面,同人民群众生产生活息息相关,需要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来。这就意味着,重大决策不仅仅是党和政府的责任,也是人民群众的权利和义务。

“共识型”决策遵循民主集中制原则。一方面,决策过程具有开放性,“开门问策”,鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策,在最大程度上实现民主参与。另一方面,决策过程也是一个形成共识的过程,“集思广益”,不同系统、不同层面的工作人员都参与到决策过程中,尤其是,通过上下级之间的充分的政策沟通,相互交流信息,相互协商,从而达成共识。因此,以五年规划编制工作为典型代表的共识型决策,是融目标治理科学性和合法性于一体的工作。

从“开门问策”的比喻出发,决策方式大概分为闭门模式、开门模式和半开门模式三种方式。中国特色的共识型决策模式,过去主导的是半开门模式。比如,有关部门在问策过程中,习惯于向部分人大代表、政协委员、专家学者和基层代表等征求意见建议,问计的范围比较有限。有关人员和机构,通常也会主动用内参的模式向相关部门建言献策。内参不仅有限,且门槛更高,这本质上也是一种半开门模式。

但“十四五”规划编制工作网上征求意见活动的开展,指向在互联网和大数据技术发达的今天,广大人民群众有更加便捷、更加广泛的渠道参政议政,普通老百姓能更直接参与“国事”;而利用大数据分析方法,决策部门更容易收集、处理、吸纳群众意见。

问策模式虽然有变化,但不变的是我们党走群众路线、坚持实事求是的工作方法和优良传统。决策是理论加工的过程,调查研究是了解实际的过程,先调查研究再进行决策才能让理论更好结合实际。重大决策充分征求广大群众意见,始终站在最广大人民群众立场上,充分体现了人民当家作主这一社会主义民主政治的本质属性。(作者:吕德文,系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)